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19 de Janeiro de 2019

A progressividade do IPTU

Bárbara Moreira Diniz, Advogado
há 3 anos

Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana - IPTU

De acordo com o inciso I, do art. 156 da Constituição Federal, os municípios têm competência para instituir tributos sobre a propriedade urbana. O CTNCódigo Tributário Nacional ao regulamentar sobre a instituição do imposto, em seu art. 32, determinada que o IPTU tem como fato gerador “a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido em lei civil, localizado na zona urbana do Município”.

Há incidência do imposto seja sobre a área construída ou apenas sobre o terreno, por sua vez, a delimitação da área urbana é definida em lei municipal e com a observâncias requisitos, no caso, de no mínimo dois melhoramentos elencados no § 1º do art. 32 do CTN, são eles: (i) meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; (ii) abastecimento de água; (iii) sistema de esgotos sanitários; (iv) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para a distribuição domiciliar; e (v) escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado. Contudo, o § 2º do art. 32, do CTN assegurou a incidência do imposto em área que, em que pese não possua tais melhoramentos, esteja em expansão urbana.

Ainda sobre o imposto, a base de cálculo do mesmo é o valor venal do imóvel, ou seja, seu valor no mercado imobiliário, e por ser um imposto real, considera a propriedade de um imóvel isoladamente e não as benfeitorias que o cercam.

Figura como contribuinte do imposto, nos termos do art. 34 do CTN, o proprietário do imóvel, o titular de seu domínio útil ou o seu possuidor a qualquer título, porém, o STJ já se pronunciou que o possuidor locatário ou comodatário não poderá ser contribuinte, somente o possuidor com animus domini (STJ, 1ª Turma, REsp 120.5250, rel. Min. Luiz Fux, Dje 27/092010).

IPTU Progressivo

O princípio da progressividade consiste no aumento crescente das alíquotas de determinado imposto em função de um parâmetro definido. Conforme SOUSA (1964), os impostos progressivos possuem alíquota fixada em lei, com percentual variável conforme o valor da matéria tributada. Em suma, é proporcional ao aumento da matéria tributada.

Quanto ao princípio da progressividade aplicado ao IPTU, poderá ter parâmetro meramente fiscal, art. 156, § 1º do CTN, ou extrafiscal, art. 182, § 4º da CF. A progressividade com fins fiscais, se dará de acordo com o valor do imóvel e, seguindo as diretrizes do princípio da seletividade tributária, terá alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel. Por sua vez, a progressividade extrafiscal do IPTU se divide em suas espécies, (i) por subutilização ou (ii) por acúmulo.

A progressividade extrafiscal em seu parâmetro de subutilização visa estimular a função social do imóvel e impedir que este seja objeto de especulação, ou seja fazer com que o mesmo seja utilizado ou subutilizado, daí o porquê do nome.

A progressividade por subutilização é regida pelo art. 182, § 4º da CF e segundo os ensinamentos de PAULSEN (2012), cuida da política de desenvolvimento urbano, que faculta ao Município exigir do proprietário de terreno urbano que promova seu adequando aproveitamento, sob pena de parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação, razão pela qual os proprietários de terrenos urbanos pagam mais IPTU que os proprietários de casas, embora o valor venal dessas com seus terrenos seja muito superior ao daqueles. Analisaremos, portanto, o citado artigo:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Podemos identificar que para a exigência da progressividade extrafiscal do IPTU são necessários o atendimento a certos requisitos, em primeiro lugar, a edição de um plano diretor, que será o meio de políticas urbana, em segundo lugar, a edição de lei específica que disporá sobre a progressividade.

Superado este requisito, nos termos do § 2º do art. 5 da Lei nº 10.257/01, o proprietário do imóvel deverá ser notificado pelo poder executivo municipal para o cumprimento da obrigação, ou seja, dar função social ao imóvel, no prazo de um ano da notificação, para que seja protocolado projeto no órgão competente, ou de dois anos, a partir da aprovação do projeto para iniciar as obras do empreendimento, conforme disposto no art. , § 4º da referida lei.

Se mesmo após a notificação e passado o prazo estabelecido em lei o proprietário continua inerte, nos termos do art. 7º da mesma lei, o Município poderá proceder à aplicação do IPTU progressivo no tempo, pelo prazo de cinco anos consecutivos, o objetivo, portanto, não é de mero fim arrecadatório, mas fazer com que o proprietário dê destinação ao imóvel.

O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado no plano diretor e não poderá exceder a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitado o limite máximo de 15%.

O IPTU progressivo por acúmulo é aquele em que o parâmetro é o acúmulo de propriedade, dessa forma a base de cálculo é composta pelo valor venal do imóvel mais o acréscimo por cumulatividade. O objetivo principal não é dar função social ao imóvel, mas fazer com que os mesmos não sejam objeto de especulação. O grande problema aqui é que o controle de número de propriedade seria realizado por CPF, o que não impede o proprietário registrar o referido imóvel em outro CPF. Ademais, a competência do IPTU é municipal, sendo assim não há uma forma eficaz de verificar o acúmulo de propriedade imóveis situados em municípios diversos.

Em que pese o IPTU por acúmulo ser um grande instrumento de política urbana, o Superior Tribunal Federal em ocasião da edição da súmula nº 589, se manifestou sobre a inconstitucionalidade do adicional à progressividade em razão do número de imóveis do contribuinte, portanto, quanto a progressividade extrafiscal, a mesma só é admitida nas hipóteses dos inciso II, § 4º do art. 182 da CF.

A propriedade privada no Brasil, não é exercida de forma livre, é restrito pelo princípio constitucional da função social. Quer dizer que a propriedade privada, por mais que seja um direito individual, está condicionado às exigências do bem-estar comum. Conforme Nery Júnior (2003, p. 418):

“A natureza jurídica da função social da propriedade é princípio de ordem pública, que não pode ser derrogado por vontade das partes, conforme previsão descrita no parágrafo único do art. 2.035 do CC, consoante rege que nenhuma convenção pode prevalecer se contrariar preceitos de ordem pública. Nota-se que a propriedade, antes tida como quase que absoluta, atualmente encontra-se com seu conceito mais roto, mais flexibilizado, dado que o proprietário está sujeito a restrições não só de caráter privado (direito de vizinhança, como exemplo), mas, também e principalmente, de ordem pública, que é a função social da propriedade, bem presente no § 1o do art. 1.228 do CC.”

A progressividade do IPTU em sua função extrafiscal, funciona como instrumento de intervenção do Estado sobre a propriedade que não exerce função social. Nesta situação a progressividade deixa de focar na arrecadação do ente federativo para objetivar a promoção de políticas urbanas.

REFERENCIAL BIBLIOGRÁFICO

BRASIL. Constituição da Republica Federal do Brasil de 1988. Disponível em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituição/ConstituicaoCompilado. Htm>. Acesso em: 15 de abril de 2016.

_____. Lei 10.257, de 10 de julho de 2001. Disponível em<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm >. Acesso em: 15 de abril de 2016.

_____. Supremo Tribunal Federal. Súmula nº 589. É inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano em função do número de imóveis do contribuinte. Disponível em <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumula&página=sumula_501_600>. Acesso em: 29 de abril de 2016.

NERY, Rosa Maria De Andrade; JÚNIOR, Nelson Nery. Novo código civil e legislação extravagante anotados. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. 418 p.

PAULSEN, Leandro. Curso de Direito Tributário. 4ªEd. São Paulo: Livraria do Advogado, 2012.

SOUSA, Rubens Gomes de. Compêndio de Legislação Tributária. 4ª Ed. Edições Financeiras, Rio de Janeiro, 1964, p.135/136.

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